Среда, 17 Февраля 2010 18:37
Пенсионная реформа в Армении обогатит богатых и обеднит бедных
ArmInfo. Интервью с профессором экономики колледжа Вентура (Калифорния) Ара Ханджяном
В ближайшие несколько лет, по ожиданиям правительства Армении, население страны постареет, за счет высокой рождаемости в послевоенные годы и низкой – в начале 90-х. Сможет ли нынешняя пенсионная система справиться с такой диспропорцией пенсионеров и работающих граждан?
Решение этой проблемы вовсе не обязательно искать в крайней приватизации пенсионной системы, предлагаемой правительством Армении. Я называю ее именно крайней, потому что, согласно этой системе, в течение 25 лет каждый работающий гражданин Армении должен будет участвовать в обязательной частной накопительной пенсионной системе. Лишь немногие страны мира имеют пенсионную систему, основанную только на частных пенсионных накоплениях. Вместо этого правительство Армении могло бы, по примеру многих других стран, решить этот вопрос путем комбинации шагов. Один из вариантов – это постепенное повышение пенсионного возраста, как это было сделано в Соединенных Штатах, где в 1984 году было принято решение повысить пенсионный возраст с 65 до 67 лет. Другой вариант – постепенное повышение пенсионных отчислений и налогов.
В случае с Арменией необходимо задуматься о повышении собираемости пенсионных отчислений, или социальных выплат. Серьезной задачей в этом отношении является уровень теневой экономики, в которой эти выплаты, естественно, не делаются. Одна из причин состоит в отсутствии зависимости между социальными выплатами и будущей пенсией. Чем выше у человека зарплата, тем больше социальные выплаты. Но пенсия при этом зависит только от рабочего стажа. Конечно, при такой системе граждане с высокими доходами не будут заинтересованы декларировать их полностью. Таких пенсионных систем в мире тоже немного, и нынешняя модель тоже нуждается в изменениях, а именно в создании звена между доходами и пенсиями. Но Армения, как и многие другие страны, может сделать это без крайней приватизации. Для сравнения отмечу что США, решая в свое время те же вопросы, что и Армения сегодня, отказались даже частично приватизировать свою пенсионную систему. Еще одной необычной особенностью предлагаемой модели являются доплаты государства к пенсионным счетам граждан в размере, равном ежемесячным пенсионным отчислениям, т. е. 5% от зарплаты. Правительство может получить эти 5% определенным образом – дополнительным сбором налогов и пошлин. Поэтому эти 5% - не что иное, как приманка для населения. Как можно оправдать повышение сборов со всего населения в целом, включая социально уязвимых, домохозяек и инвалидов, а потом отдавать эти средства только работающим людям? Еще одна возможность – это прибегнуть к дополнительным займам и усугубить и без того серьезный бюджетный дефицит. А вдобавок правительству нужно будет выплачивать пенсии и нынешним пенсионерам. Такие расходы могут принудить к сокращению других статей бюджетного финансирования, вплоть до обороны.
Нелишне напомнить, что 31 октября 2008 года МВФ и IDA (часть группы Всемирного Банка) опубликовали совместную рекомендательную записку (Joint Staff Advisory Note) по поводу Второй Стратегической программы по преодолению бедности (PRSP) в Армении. В документе, в частности в параграфах 23 и 31, содержится негативное мнение по поводу приватизации пенсионной системы Армении. В качестве объяснения указываются негативные последствия для государственного бюджета. Подводя итог, можно сказать, что обязательства перед увеличивающимся числом пенсионеров могут создать некоторое давление на государственный бюджет, но приватизация пенсионной системы – не лучший выход, так как сама приватизация отрицательно скажется на бюджете. В качестве ключевого вопроса встает борьба с теневой экономикой.
Указанные 5% государство планирует выплачивать из налога на доходы, который соединит подоходный налог и социальные выплаты. Окажутся ли эти средства достаточными для государственной доплаты?
Я хотел бы более подробно остановиться на проекте нового налога. Согласно новому законопроекту «О налоге на доходы», налог будет иметь фиксированную ставку в 26%. Главный недостаток здесь – отсутствие прогрессивной шкалы. Многие сторонники фиксированного налога на доход поддерживают идею освобождения от налога определенной суммы, обычно соответствующей черте бедности. Насколько я понимаю, в предложении правительства не предусмотрено какого-либо освобождения, и те же самые 26% будут платить и те, кто зарабатывает в месяц 20 тысяч драмов, и те, кто зарабатывает 400 тысяч. Ясно, что такой подход накладывает тяжелую нагрузку на бедных и «нижний средний класс». Чтобы заплатить 5200 драмов с 20 тысяч, придется ограничить себя в еде. Заплатив 106 тысяч с 400, на оставшиеся деньги можно прожить вполне спокойно. Я не знаю страны, где бы применялась такая несправедливая система.
В целом косвенные налоги, включая НДС и акциз, можно назвать «регрессивными». Это значит, что если доход человека снижается, процент дохода, который идет на уплату налога, повышается. Убедительное большинство стран применяют прогрессивную систему в отношении налогов на доход, чтобы уравновесить «регрессивность» НДС, акциза и похожих налогов. Если такой налог будет принят, в Армении не останется крупных налогов, которые смягчали бы «регрессивность» НДС, что должно будет сказаться на гражданах с низким уровнем дохода. Таким образом, такое налоговое изменение дважды улучшит материальное положение «высокого среднего класса» и богатых, и дважды ухудшит положение «нижних средних» и бедных: в первый раз, когда пенсионная система будет изменена на частную накопительную, более выгодную для обеспеченных, и во второй, когда нынешняя прогрессивная ставка подоходного налога будет заменена на твердую.
В рамках новой системы, граждане смогут размещать свои сбережения в банках и других финансовых организациях, лицензированных на обслуживание пенсионных вкладов. Станет ли лицензия Центрального Банка гарантией сохранности пенсионных вкладов?
Лицензирование необходимо для снижения рисков, но одного его недостаточно. Компании, работающие на финансовом рынке, должны регулироваться в течение всего года. Одной из важных проблем финансового рынка является асимметрия, когда одна часть рынка, обычно топ-менеджеры компании, имеет больше информации, чем остальные. Решение этого вопроса может состоять в механизмах государственного регулирования, направленных на большую прозрачность рынка. В США компании обязаны публиковать проспект, в котором отражены цели фонда, риски, инвестиционная стратегия, удержания компаний и их затраты. Компании должны публиковать полугодичные и годовые отчеты акционеров, с анализом работы фонда и его финансовыми отчетами. Публикации подлежит и подробная информация о членах совета директоров. Разумеется, необходимы и четкие стандарты бухгалтерского учета, и регулярный аудит. Без такого регулятивного режима, внедрение частной накопительной системы может быть опасным. Поэтому правительству Армении выгоднее было бы для начала предложить гражданам добровольные пенсионные счета, применяя соответствующие регулирующие нормы. Вначале объем пенсионных вкладов будет небольшим, и легче поддающимся регулированию. Негативные эффекты ошибок на этом этапе будут минимальны.
К сожалению, одной из основных проблем экономики Армении является высокий уровень коррупции. Поэтому когда в Армении будет внедрена обязательная частная накопительная система, за несколько лет наберутся достаточно большие суммы, которые начнут искушать менеджеров пенсионных фондов и даже правительственных чиновников на незаконные или рискованные финансовые операции, которые поставят под угрозу трудовые накопления граждан. Так, осенью 2006 года в Китае был снят с должности один из членов Политбюро КПК, Чэн Лянью, виновный в неверном управлении и хищениях из Шанхайского пенсионного фонда.
Пенсионные фонды и регулирующие нормы могут дать обманчивое впечатление о невозможности злоупотреблений. Но управляющие финансовых компаний всегда могут найти способы избежать регулирования и попытаться извлечь личную выгоду за счет владельцев пенсионных счетов. В случае с Арменией, менеджеры пенсионных фондов имеют право размещать вверенные им средства только на фондовых рынках стран ОЭСР. Но не исключено, что менеджер нарушит норму и, вместо инвестиций на рынках ОЭСР, относительно более безопасных, вложит миллиарды долларов в какой-нибудь из рискованных фондовых рынков Азии или Латинской Америки. Такая вероятность в Армении довольно велика, из-за высокого уровня коррупции и теневой экономики. Даже если такой менеджер попадется, вполне вероятно, что он избежит ответственности благодаря связям с олигархами. Поэтому необходимо развивать регулирующие нормы и – еще раз – сокращать уровень коррупции и теневой экономики, при которых нормы останутся на бумаге.
Должны ли к пенсионным фондам применяться более строгие требования, нежели к банкам? О чем говорит опыт зарубежных стран?
Теоретически – нет, коммерческие банки нуждаются в более строгом контроле. Причина в том, что сохранность банковских счетов в определенных пределах контролируется государством, а суммы пенсионного фонда – нет. Граждане получают возможность выбирать условия того или иного пенсионного фонда. Средства этих фондов получают привязку к фондовым рынкам, в которые они вкладываются – со всеми плюсами и минусами. В целом государство, как правило, не защищает пенсионные счета против подобных рисков, так как гражданин сам решает, куда вложить – в рискованные рынки, сулящие высокие доходы, или в более безопасные, хотя и менее доходные. Кроме того, если фондовый рынок пойдет вверх, почти весь доход со счета пойдет вкладчику – следовательно, пусть берет на себя и риски. Однако после обвала фондовых рынков в 2008 году, многие американские политики и экономисты стали говорить о желательности более строгого регулирования фондовых и страховых рынков, а также частных добровольных пенсионных счетов, известных в США как счета 401K. Так, в конце 2008 года, после резкого сокращения своих сбережений вследствие обвала рынков, многие граждане перевели свои пенсионные счета в более «спокойные» фонды с низким доходом – и пропустили подъем фондовых рынков, начавшийся с марта 2009 г. Результат – реальные финансовые потери для населения. До сих пор люди помнят, что в течение 2000 года индекс Nasdaq находился на уровне 5 000, а сейчас, через десять лет, он балансирует на уровне 2 300. Следовательно, если в начале 2000 года кто-то вложил пенсионные сбережения в фонд, привязанный к Nasdaq, то сегодня его пенсионный счет стал на 50% меньше. По всем этим причинам американское общество не поддерживает приватизацию государственной пенсионной системы, по структуре схожей с нынешней армянской. Одно из главных различий между ними состоит в том, что в США связь между пенсионными выплатами и пенсиями все же присутствует, в виде сложной формулы.
Вернемся к документу МВФ и ВБ. В нем говорится о том, что для успешной приватизации пенсионной системы необходимо, во-первых, адекватно собирать социальные выплаты, во-вторых, иметь достаточную информацию о клиентах фондов, т.е. работающих гражданах, и в-третьих, аккуратное управлять пенсионными счетами. Кроме того, МВФ и ВБ отметили – и многие экономисты с ними согласятся – что для успешной приватизации необходимо иметь хорошо развитый и регулируемый рынок гособлигаций. Последний же в Армении пока находится в зачаточном состоянии.
Может показаться, что правительство хочет развить рынок облигаций в Армении путем приватизации пенсионной системы, вместо того чтобы поступить наоборот. Можно согласиться с тем, что на новых накопительных пенсионных счетах в короткое время наберутся большие суммы, что послужит стимулом развития для финансовых рынков, включая фондовый рынок и рынок облигаций. Интересно отметить, что в течение последних пяти лет центральный Банк Армении, сильно заинтересованный в развитии этих рынков, предпринимал очень активные попытки продвижения идеи о приватизации пенсионной системы. Именно Центробанк, а не Министерство труда и социальных вопросов, в марте 2008 г. опубликовал подробное 208-страничное исследование на эту тему. Нелишне напомнить, что нынешний премьер-министр Армении тогда возглавлял Центробанк. Думаю, многие экономисты согласятся с тем, что главное назначение пенсионной системы – это благосостояние пенсионеров, а не развитие финансовых рынков. Правительство должно разработать для этого другие шаги, включая сокращение теневой экономики, создание стимулов для состоятельных граждан и предпринимателей для декларирования своих средств и их размещения в банках и финансовых организациях.
Следовательно, слаборазвитые институциональные механизмы как на законодательном, так и на финансовом уровне, а также недостаток развитых и регулируемых рынков облигаций, вместе с высоким уровнем коррупции и теневой экономики создают серьезные риски для обязательной частной накопительной пенсионной системы.
В рамках новой системы, неработающе население (домохозяйки, инвалиды и др.) будут вынуждены довольствоваться минимальной социальной пенсией. Фермеры, не получающие – естественно – зарплату, также фактически смогут рассчитывать только на добровольные накопительные счета. Что можно сделать, чтобы положение этих групп было менее уязвимым?
В рамках частной пенсионной системы, вдовы и инвалиды смогут использовать остаток на счетах фондов – своих или унаследованных, к примеру, от супруга или супруги. Когда деньги на счету закончатся, эти люди окажутся в таком же положении, что и бедные – государство будет выплачивать им социальную пенсию. Сторонники приватизации пенсионной системы обращают внимание на то, что государство в любом случае позаботится об этих людях. Но не нужно забывать о том, что при экономических трудностях политическая воля по защите уязвимого населения снижается.
Правительство Армении неоднократно заявляло о готовности сохранить социальные расходы в период кризиса, и в 2009 г. сохранило их. Есть ли у исполнительной власти резервы для сохранения аналогичной политики и в дальнейшем?
В целом, когда страна, где правящая партия не является социалистической, сталкивается с экономическими трудностями, госпрограммы по бедности оказываются под ударом. В настоящее время штат Калифорния испытывает последствия мирового кризиса, правительство штата встало пред финансовыми трудностями. В Калифорнии, как известно, правящая партия не социалистическая. Поэтому, вместо дополнительных налогов с богатых, губернатор-республиканец Арнольд Шварценеггер сокращает социальные расходы. К примеру, согласно Los Angeles Times, за последние 6 месяцев 3 миллиона взрослого населения штата с низкими доходами были лишены медицинских льгот – в частности на зубоврачебную и офтальмологическую помощь. Губернатор также предлагает закрыть 328 центров, обслуживающих 37 тысяч инвалидов и пожилых. Наконец, он предлагает сократить объемы финансовой помощи 200 тысячам студентов с низкими доходами. Так вот, если в такой богатой стране, как США, правительство из-за кризиса сокращает социальные расходы, то я не удивлюсь, если в Армении будет сделано то же самое, если кризис для страны затянется. Поэтому пенсионные средства не должны «перерабатываться» в программы по бедности. Они должны считаться заслуженным правом человека.
Возвращаясь к предыдущему вопросу об уязвимости неработающих граждан, я бы отметил, что при новой пенсионной системе под ударом окажутся даже работающие. Здесь есть две группы рисков – трудовые и финансовые. В течение жизни у человека могут возникать трудности с работой – он может ее потерять или оказаться временно нетрудоспособным по болезни или другой причине. Тогда он не сможет совершать отчисления в пенсионный фонд. Вторая группа рисков – финансовые. Суть в следующем. Каждый месяц граждане будут перечислять 5% зарплаты на свой частный пенсионный счет. В случае с Арменией правительство собирается удваивать эту сумму. По окончании трудовой деятельности гражданину будет рассчитана пенсия на всю оставшуюся жизнь. Но если к этому моменту сбережения будут небольшими (как в упомянутом примере с Nasdaq), пенсия останется небольшой навсегда. То есть пенсия во многом будет зависеть от поведения финансового рынка непосредственно перед уходом гражданина на пенсию. Да, в течение жизни можно будет перемещать пенсионный счет из одного фонда в другой. Но что если это будет сделано в неподходящий момент? Тогда объем денег на счете уменьшится. Не нужно забывать, что динамика фондовых рынков может быть обманчивой. За последние 18 месяцев перепадов на финансовом рынке, многие граждане США переводили свои счета из одного фонда в другой под влиянием краткосрочных тенденций и в итоге потеряли значительную часть своих накоплений – то не трогая счет в надежде на лучшие времена, то забирая его, не дождавшись улучшения и пропустив волну роста.
Еще одна проблема – это инфляция. Если до выхода на пенсию работник оформляет страховой аннуитет, защищенный от инфляции, он должен платить высокие отчисления, которые сократят стоимость аннуитета или последующих пожизненных выплат. Однако если пенсионные отчисления предусмотрены как фиксированные и не защищенные от инфляции, это делает их крайне уязвимыми. В большинстве стран государственные пенсионные фонды защищены от инфляции. С другой стороны, во многих случаях частные пенсионные фонды не индексируют свои вклады. Гражданин, который работал 35 – 40 лет и платил налоги, имеет право на достойную пенсию, а не на пособие по бедности. При частной пенсионной системе указанные мной риски трудового и финансового рынка могут привести к тому, что гражданин незаслуженно выйдет на пенсию бедным.
Правительство отмечает, что при новой системе работники будут сильнее заинтересованы в том, чтобы работодатель декларировал их зарплату полностью. Станет ли мотивация работника убедительным доводом для работодателя?
Новая система создает два стимула для декларирования своих доходов. Во-первых, это государственное удвоение 5%-ного отчисления с зарплаты в пенсионный фонд, хотя негативные эффекты государственной доплаты я уже отмечал в ответе на первый вопрос. Во-вторых, зависимость между социальными выплатами и пенсией. Однако эту зависимость можно создать другим способом. Сейчас в мире есть много стран, где такая связь есть, но пенсионные фонды не приватизированы. Именно эта зависимость, а не частная система как таковая побуждает граждан декларировать свои доходы. Поэтому если Армения просто внесет в нынешнюю систему такое соотношение, цель может быть достигнута. Не нужно забывать о высокой безработице в Армении, кроме как в областях, нуждающихся в специализированных работниках. Профсоюзные организации также не играют заметной роли в обществе, чем и обусловлено зависимое положение работника от работодателя. Благодаря этому работодатели смогут игнорировать интересы работников.
Хотел бы добавить два замечания. Первое касается низкой собираемости налогов в Армении. Согласно последней информации фонда Heritage, процент собранных налогов в ВВП оставляет всего 14% (Ред. – по итогам 2009 г. ожидается 17,1%, в госбюджете 2010 г. запланирован уровень 17,7%). Для сравнения, в Азербайджане этот показатель составляет 18%, в Грузии – 22%, в США – 28%, в Эстонии – 31% (Ред. – из Эстонии был приглашен консультант по PR-политике пенсионной реформы в Армении), в России – 37%. По этому поводу говорится о том, что налоговые сборщики не могут собирать налоги от крупных бизнесменов, поэтому они и сосредоточили внимание на малом и среднем бизнесе. Если крупные предприятия избегают уплаты налогов, их тем более никто не заставит переводить отчисления своих работников на их пенсионные счета. А поскольку фонды частные, государство едва ли позаботится в свою очередь проследить за этим.
Втрое замечание – это практический пример из опыта другой страны. Армянский экономист, живущий в Чили, Армен Куюмджян, отмечает, что многие чилийские бизнесмены вычитают пенсионные отчисления из зарплаты сотрудника. Но – не перечисляют их на его счет в пенсионную компанию. Работник может подать в суд, но разбирательство будет трудным и долгим. То есть даже полная декларации доходов работника не гарантирует адресного распределения пенсионных отчислений. В Армении, где в судебной системе, к сожалению, уровень коррупции довольно высок, защищать свои права на пенсию будет трудно и дорого.
В заключение можно отметить, что намерение перейти на обязательную частную накопительную систему противоречит интересам пенсионеров, потому что частные пенсионные счета подвержены рискам рынка труда, финансового рынка и инфляции. Кроме того, в Армении не развиты соответствующие механизмы правового и финансового регулирования, а уровень коррупции и теневой экономики остается высоким. По моему мнению, Армении необходимо не принимать накопительную систему, а просто привязать пенсии к соцвыплатам. Глобальные задачи включают борьбу с тенью и коррупцией. В особенности в областях сбора налогов и судебной системы. Необходимо также развивать финансовые рынки, включая рынок гособлигаций и соответствующее государственное регулирование.
Арам Гарегинян, Арминфо, 17.02.10
Эксперт: Сдерживание тарифов на электроэнергию в Армении носит сугубо временный характер
Политолог: Выход Армении из ЕАЭС приведет к ее зависимости от азербайджанских и турецких рынков
Артур Аветисян: все размышления по поводу выбора модели будущей АЭС не пойдут дальше разговоров, пока нет видения стратегического развития
ATI.SU: Спрос на международные грузоперевозки в Армении вырос на 30%
ГД выдвинул кандидатуру Армена Ктояна на должность члена Совета Центрального банка
Ардшинбанк предоставит американской компании кредит в 135 млн долларов на рефинансирование существующих обязательств
Армения и Франция рассматривают перспективы расширения сотрудничества в технологической сфере