Суббота, 17 Апреля 2010 18:04
Казначейство Армении будет обслуживать бюджетные программы с иностранным финансированием по тем же процедурам, что и все остальные
АрмИнфо. Интервью с заместителем министра финансов, главным казначеем Республики Армения Атомом Джанджугазяном
25 марта 2010 г. правительство Армении установило новый порядок для обращения средств, выделяемых Бюро по реализации программ, действующих в ряде министерств и ведомств и курирующих отраслевые программы с внешним финансированием. Согласно решению правительства, счета всех Бюро переводятся из коммерческих банков на единый казначейский счет, действующий в Центробанке, и начинают управляться на тех же основаниях, что и остальные средства госбюджета. Почему эти программы должны управляться на общих основаниях, объясняет А. Джанджугазян.
Сколько сейчас в Армении действует Бюро по реализации программ с внешним финансированием, и каков их суммарный ежегодный оборот?
Сегодня в республике работает 13 Бюро и 6 учреждений, выполняющих функции, аналогичные Бюро. В 2009 г. общий объем средств, оборачивавшихся через эти структуры, составил 134.7 млрд. драмов. В 2008 году эта цифра составила 63.8 млрд., в 2007 г. – 76.1 млрд. 2010 году ожидается, что эта цифра составит 123.14 млрд. драмов. Давайте подробнее остановимся на определении Бюро как таковых. Через Бюро по реализации программ осуществляются только те программы с внешним финансированием, которые осуществляет правительство Республики Армения. Соответственно, они входят в состав государственного бюджета, и от остальных бюджетных программ отличаются только тем, что средства на их осуществление выделяются из зарубежных источников. Но и в этом случае государство участвует в этих программах не только как их оператор и будущий бенефициарий, но и как софинансирующая сторона. И те 130 млрд. драмов годового оборота, о которых я упомянул выше, были на 18 - 19% обеспечены за счет средств Республики Армения. И средства, перечисляющиеся для этих бюро, имеют статус бюджетных. То есть, если речь идет, скажем, о кредитах, которые преобладают в структуре внешнего финансового содействия Армении, то с того момента, как международный донор выделяет средства нашему государству, мы начинаем управлять этими средствами, в том числе обслуживая их как часть внешнего госдолга. Я говорю это к тому, чтобы мы рассматривали эти программы как свои, а не как исключительно "программы Всемирного Банка" или "программы Азиатского Банка развития". Создание Бюро в свое время было закономерностью, так как пятнадцать лет назад у нас еще окончательно не сформировались соответствующие институциональные механизмы, включая систему госзакупок, казначейство и так далее. Из-за этого, в случае переведения предоставляемых Армении средств в госбюджет, финансовые доноры ожидали столкнуться с недостатком информации о сделках по финансируемым программам, и предпочитали осуществлять их через специально создаваемые структуры. Поэтому с первых лет независимости Армении и до 1998 года средства, выделявшиеся Бюро по реализации программ, не оформлялись как компонент госбюджета. С 1998 года эти программы регулярно включались как в законопроекты о бюджете на следующий год, так и в отчеты о выполнении бюджета. Сейчас система казначейства вполне справляется со всеми возложенными на нее функциями, а информацию о бюджетных операциях, совершаемых и в Ереване, и в областях, казначейство получает и может предоставлять почти в реальном времени. Поэтому решение правительства об обороте средств Бюро только через казначейский счет также нужно назвать закономерным. Обсуждения по этому вопросу начались давно – еще с 2002 года. Конечно, мы должны были учитывать позицию международных доноров. Действующие договоренности с ними предусматривают ряд требований к механизмам оборота финансовых средств. В частности, договоренность с нашим основным донором – Всемирным Банком, предусматривает, что новый механизм управления через казначейский счет должен сначала пройти период апробации. После этого этот метод будет распространен на все остальные Бюро по реализации программ, по той же самой логике – если средства эти входят в госбюджет, то и управляться должны так же как остальные средства бюджета, т.е. через казначейский счет.
Сколько продлится запланированный испытательный период?
Здесь для нас важнее не прождать какие-то запланированные месяцы, а проверить новый механизм на совершаемых сделках. Можно, к примеру, взять в качестве пилотной небольшую или только начавшуюся программу, в рамках которой полгода не совершается никаких сделок, а потом заявить об успешной апробации нового подхода. Так действовать не хотим ни мы, ни Всемирный Банк. Мы хотим увидеть, насколько эффективными на практике окажутся финансовые операции через казначейство. Договоренности с другими донорами построены по образцу договора с Всемирным Банком, поэтому если оборот через казначейство пройдет испытание на программах ВБ, у остальных доноров, скорее всего, возражений не возникнет. Кроме того, суммы, расходуемые бюро по осуществлению программ, составляют 13 - 14% расходной части госбюджета. Если остальные 86% без затруднений оборачиваются через казначейство, то я не предвижу затруднений и по части программ с внешним финансированием. Ранее Всемирный Банк указывал только на один фактор риска - неуверенность в том, что казначейство сможет обслуживать эти суммы так же эффективно, как это делают сегодня коммерческие банки. Мы представили ВБ данные, которые, думаю, смогли убедить их в том, что казначейство справится с подобной задачей.
В решении правительства указывалось, что казначейство будет предоставлять Бюро по реализации программ ту же линейку услуг, что и комбанки, кроме выдачи кредитов и трансфертов.
Дело не в том, что казначейство не может выдавать кредиты, а в том, что Бюро по реализации программ не имеет полномочий их брать – так же, как этого не могут делать любые подразделения госучреждений, к примеру, отделы в министерствах. Функционально в этом отношении бюро не отличаются от отделов министерств. Если помните, ранее я упомянул о том, что казначейство может в реальном времени, или с очень малым отставанием, следить за бюджетными операциями. Так вот, оборот средств Бюро через казначейство позволит создать полную базу данных о финансовых операциях всех Бюро по реализации программ с внешним финансированием. Такой оперативной базы данных у нас сегодня нет, так как отчеты о деятельности Бюро мы получаем только раз в квартал. Кроме того, запланированное изменение позволит вовлечь дополнительные средства для финансирования дефицита госбюджета.
Каким образом?
Как известно, основные инвесторы на первичном рынке гособлигаций – это коммерческие банки. С другой стороны, государство имеет в банках собственные ресурсы - это средства Бюро по реализации программ. Логичнее, чтобы эти средства находились в казначействе вместе с другими бюджетными средствами.
Насколько затратными были для государства комиссионные выплаты банкам за управление средствами Бюро?
Комиссия не была очень большой, кроме того, нужно отметить, что банки в чем-то обслуживали эти средства на льготных условиях. К примеру, для перевода зарубежных средств в национальную валюту применялся среднерыночный курс Центробанка на предыдущий день, чего для других клиентов, естественно, не делается. Такой подход со стороны банков также имеет объяснение, так как банки получали эти средства в долгосрочное распоряжение, что конечно, было для них выгодно.
А какую позицию высказали банки по нововведению?
Если из их баланса выводятся такие средства, то естественно, большого счастья они от этого не ждут. Но, насколько я знаю, банки представляли, что рано или поздно такое изменение будет принято, так что неожиданностью это для них не было. Если помните, до казначейства все без исключения счета госбюджета оборачивались через коммерческие банки. Затем все бюджетные программы, включая бюджеты общин и пенсионный фонд, были выведены из банков и помещены на единый казначейский счет, действующий в системе Центрального Банка Армении. В этот раз средств из банковской системы будет выведено гораздо меньше, и думаю, банки смогут акклиматизироваться к новому порядку гораздо быстрее.
Наблюдались ли ранее казначейством какие-либо проявления нецелевого расходования средств со стороны Бюро?
Непосредственное наблюдение за содержательной стороной расходования бюджетных средств в наши обязанности не входит, но мы уполномочены проводить предварительный контроль – мы можем в установленном порядке оценивать документацию по расходам. В случае отрицательного заключения заявленная финансовая операция отклоняется. С этой точи зрения трудно оценить, насколько прозрачными были тендеры, объявляемые бюро по реализации программ. Естественно, хочется верить, что они были эффективными, но возможное беспокойство может рассеять то обстоятельство, что программы, порученные Бюро, проходили аудит, предусмотренный соглашениями по выдаче средств. Вся эта информация носит открытый характер, поэтому расходы Бюро по прозрачности вполне сопоставимы с программами других госучреждений.
Ранее, когда в парламенте заслушивались отчеты по бюджету, в промежуточных докладах по Бюро постоянно указывалось недовыполнение на 20 - 25%. Как это объясняется?
Программы недовыполнялись не всегда, регистрировались и случаи перевыполнений. К примеру, в 2007 г. выполнение программ, осуществляемых через Бюро, составило 140%. Дело в следующем: по Закону "О государственном бюджете", программы, финансируемые за счет внешней поддержки, в отличие от других бюджетных программ, могут осуществляться без четкой дискретной разбивки расходов во времени. К примеру, если на выполнение обычной бюджетной программы окончательно, с учетом возможных перераспределений, предусмотрено 100 единиц на данный год, то больше этих 100 израсходовано быть не может. В казначействе действует система регистрации обязательств по затратам, которая позволяет нам следить за тем, чтобы какое-либо ведомство не превысило установленную для конкретной программы сумму. Отдельный подход к программам Бюро установлен потому, что для этих программ, в отличие от бюджетных, финансовый лимит определяется международными договоренностями, которые имеют приоритет над национальным законом «О государственном бюджете». С учетом этого обстоятельства программа может быть выполнена и больше чем на 100%. Были случаи, когда программа выполнялась как больше, так и меньше чем на 100%. Низкий уровень выполнения этих программ – это усредненный показатель, с которым могут не совпадать результаты отдельных проектов. Всегда бывают программы с выполнением и выше, и ниже 100%, вплоть до нуля. Это означает, что в отчетном году к осуществлению программы приступить не успели. Это тоже имеет свое обоснование. Не желая ни оправдывать, ни обвинять, хочу пояснить: выполнение программы требует прохождения определенных процедур, включая организацию тендера, подведение и оценку итогов. Какой-то отрезок программы может завершиться в отчетном году – к примеру, завершен тендер на подрядчика или поставщика, а может быть – даже подписан договор на проведение работ. Но выплаты по программам производятся только после процедур сдачи-приема, оценки работы, которые могут завершиться в следующем году. Поскольку бюджетный отчет для программ бюро строится на выплатах, а не на фактическом выполнении, то формально исполнение программы в отчетном году может оказаться небольшим, хотя в этом случае, отчитываясь по бюджету, мы можем отметить фактически проведенный объем работ. А на следующий год, когда выполнение программы уже завершено, и остается только провести выплаты, осуществление программы, снова формально, превышает 100%. Оценивать выполнение программ Бюро нужно с учетом этих обстоятельств, и простые цифровые показатели по среднему выполнению программ объективной картины, как правило, не дают.
Создаст ли обслуживание счетов программ бюро необходимость в новых расходах для казначейства?
Никоим образом. Если в год мы обслуживаем, к примеру, около десятка миллионов бюджетных операций, то к ним прибавится самое большее тысяча. Финансирование казначейства не зависит от количества заключаемых сделок, и необходимость в пополнении аппарата или приобретении новой техники возникла бы, наверное, только в том случае, если бы нам поручили следить за всеми без исключения финансовыми операциями, совершающимися в республике. Такой задачи перед нами, естественно, никто не ставит, и наших возможностей вполне хватит на увеличившийся объем работы.
Беседовал Арам Гарегинян
Эксперт: Визовый режим с Россией в рамках сближения Армении с ЕС несет риски для армянской турсферы
Из маленькой Армении в мир глобального страхования
Экономист: принятые кабмином Армении поправки в законе "О структуре и деятельности правительства" несут в себе ряд проблемных вопросов
Правительство выделит дополнительно 1.035 млрд. драмов на софинансирование субвенционных программ в областях страны
Без развитых горнодобывающей и металлургической отраслей невозможно представить сегодня технологическое развитие Армении - вице-президент ЗММК
Впервые в банковской системе Армении внедряется институт реструктуризации неплатежеспособных банков
За поставки новых троллейбусов в Армении таможенная пошлина взиматься не будет
В Армении взялись за решение вопроса об изменении налогообложения дивидендов от акций и долей в комбанках страны